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預算改革之要:強化透明度與完整性

時間:2018-04-25 09:50:44     瀏覽次數:

進一步提高預算透明度和完整性,是預算管理改革的首要任務。這一改革“牽一發而動全身”:有了透明度,而且是完整的透明,那么公眾就有了政府體系“以政控財,以財行政”中“錢從哪里來,用到哪里去”的知情權,公眾的知情權又必然合乎邏輯地帶來他們對公共資源配置方案和行為的質詢權、建議權、監督權。這樣一套制度安排一步一步發展完善起來,在全面深化改革時代背景下真正落實的,就是人民群眾參加“民主理財”,實現“當家做主”的決策權。

這需要一系列制度創新與制度建設跟進。

隨著透明度和完整性在預算技術形式上的加強,預算體系將會是“四本預算”相對獨立,但又相互合理協調的具體編制形式。首先是一般公共收支預算和資本預算,在其覆蓋下,國有企業要按照明確的資產收益,規范和完成上繳任務。以后如果年度公共支付高峰期出現缺口,可以調動包括國有資本預算里可以調撥的資產收益部分。還有基金預算,如中央級的三峽基金、地方的土地批租收入等,都必須進入基金預算進行專門管理和監督。此外,還要適應中國老齡化社會的到來,規范化地形成聯結社會保障體系的社會保險預算,為發展基本養老等在全社會發揮共濟互濟功能的“蓄水池”提供財力支持。

預算體系中還要明確一個新原則,就是過去“掛鉤”處理的一些重點領域的支出事項,今后不再繼續。以前支出側從“三農”、科技到教育和精神文明、計劃生育等事項,份額必須保證甚至不斷提升,致使整個財政支出盤子約48%的部分被固化,這顯然違背理財原則。因為在做每個預算時間段里不同支出項目間的統籌協調時,客觀上需要有彈性空間。未來那些重點領域仍然還是重點,但在預算期如何支持,將不按“掛鉤”方式處理,而是按照更加科學合理的統籌協調方式處理。

再有,預算改革要求編制跨年度中期預算。從2015年開始,中央層級將按3年滾動方式編制,地方層級通過部分地區先行先試,最后統一規則。這是已討論多年的、符合“瞻前顧后、統籌協調、綜合平衡”理念的預算編制方式,有利于使公共資源配置績效提升。

在這個新框架下,要編制資產負債表,引入權責發生制預算會計新規范,使所有關心預算信息的公眾,都可以知道政府實際在做什么事,包括跨年度的、影響重大的項目。

另外,轉移支付的優化也是預算改革的一個重點。其原則是提高一般性轉移支付比重,壓縮專項轉移支付項目。專項原來所要求的地方資金配套,以后應予取消,只有中央和地方需要共同承擔的一些特定的事項,可以通過透明的討論,來安排中央與地方各自怎么做資金配套。

在加強執行管理、規范地方債務、規范稅收優惠等方面,預算改革方案已有明確要求。特別是地方債,2014年全國人大通過了預算法修訂,正式以立法形式“開明渠堵暗溝”,使地方債走向陽光化。我們相信,隨著法治化進程的迅速推進,地方債的制度建設和風險防范會逐步成熟起來。

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